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城市发展过程实际上是城市问题不断产生并得以解决的过程，而城市问题的解决离不开城市的改造。根据产生层面的不同，城市问题可以分为两种：一种是由于社会经济的城市化而带来问题，如“过度城市化”、“滞后城市化”带来的问题以及我们通常所说的“城市病”等，这很大程度属于宏观层面的问题；另一种是由于单个城市的衰退而引出的问题，典型的如城市的物质老化、结构衰退或功能衰退导致的问题，这类问题很大程度上可以归入微观层面。针对这两种城市问题，笔者把城市改造定义为两种，即广义的城市改造和狭义的城市改造，前者涵盖宏观性与微观性的城市问题的解决，后者主要针对微观性的城市问题。当然，这种划分只是为了理论研究的方便，现实中的城市问题显然是浑然一体而不分彼此的。
城市问题因其复杂性和长期性（动态地看的确如此）引起理论研究的极大兴趣，人们从不同的角度分析城市某一或多个问题的产生原因并提出相应的解决措施，长期的积累形成了有关城市研究的多个学科，如城市经济学、城市社会学、城市规划学、城市生态学等等。本文试图从城市改造角度把不同学科有关城市问题产生和解决的研究成果进行梳理和总结，这项工作并不指望能够建立起什么理论框架，只是希望能为后来的研究者提供一些较为丰富和较有条理的资料准备，这且算作是此项研究的理论意义。我国的工业化路程还没有走完，城市化发展也处于较低的水平，但与此同时还必须要接受全球化、信息化的挑战，并且要极度重视生态环境的保护，这就决定了我国城市问题的解决要比发达国家当年复杂的多，困难的多，本文将在总结国内外城市改造实践的基础上对这些问题进行探讨，这是此项研究的现实意义所在。
本文共分为七个部分，其研究的基本思路是，在总结有关城市改造的国际实践和相关理论认识的基础上，希图对有关城市改造的一些一般性的规律进行初步性的总结，进而运用这些一般性的东西去分析和考察我国的城市改造实践，看是否能够发现些什么问题，从而为我国的城市改造和发展提供一些不成熟的建议。
l 导 论
导论包括四部分内容，分别以“城市发展与城市化：简要的回顾”、“城市改造的提出：三个角度的探讨”、“城市改造研究的理论意义和实践意义”以及“城市改造、城市规划、城市设计：必要的澄清”为题依次展开论述。这种结构安排是符合历史和逻辑顺序的。因为有了城市的历史发展才会有城市化，城市化发展过程存在不足才会产生城市问题，而城市问题的存在才使城市改造问题的研究具有实践意义和理论意义。
1．l 城市发展与城市化：简要的回顾
在这一节笔者首先回顾了城市的历史发展过程，总结了农业社会、工业社会、后工业社会和信息时代的城市发展特点，以便为后文研究的展开提供一个广阔的历史背景。其次，对有关城市化的基本理论认识进行了初步的梳理，这种梳理包括区分了广义的城市化涵义与狭义的城市化涵义的不同；围绕诺瑟姆发现的S型曲线介绍了城市化的发展阶段，强调指出城市化发展过程不仅可以分为三阶段，还可以分为二阶段、四阶段等；城市化不仅在时间上有其阶段性的表现形式，而且在空间上也有其相应的表现形式，如结合城市化方式来考察表现为集中型城市化、分散型城市化和就地型城市化，结合时间过程来考察表现为都市区、都市连绵区和城市化地区。再次，从单个城市角度分析了城市发展演变的内在机制，指出单个城市发展演变具有两种内在调节机制，即结构内自发调节机制和结构——功能相适调节机制，在这两种调节机制的基础上城市的发展是由结构性调适和功能性调适这两种调适方式来协调和平衡的。
1．2 城市改造的提出：三个角度的探讨
这一部分分析了城市发展过程中存在的各类问题，目的是为城市改造的提出奠定问题基础。这部分研究从三个方面展开。首先，从城市化的历史过程角度总结，指出由于城市化与经济发展不相适应可能导致一系列城市问题产生，如“过度城市化”或“滞后初城市化”。其次，从单个城市角度来总结城市问题的产生，指出由于物质性老化、结构性衰退或者功能性衰退等原因的存在，一个城市很有可能走向老化衰退，从而需要进行城市改造。第三则从城市的未来发展角度入手，指出经济发展的全球化、信息化和生态保护的可持续性要求等，使城市发展面临许多新的挑战，需要通过城市改造来解决城市由于上述挑战带来的若干新问题。
1．3 城市改造研究的理论意义与实践意义
城市改造的研究意义可以归结为两个方面：一方面是，城市改造是城市理论研究的一个独特视角，独特的视角加上系统的研究，很有可能产生独特的认识；并且从这一角度切入，能够对城市经济学、城市社会学、城市规划学、城市生态学等理论的一些研究成果进行某种程度的综合。另一方面属于实践层面，对城市问题的解决进行系统的研究，尤其是对新挑战引起的新城市问题的研究，对我国的城市发展推进与城市改造的实施均具有相当的指导意义。
1．4 城市改造、城市规划、城市设计：必要的澄清
城市改造、城市规划与城市设计是本文研究中将要涉及的三个重要概念，有必要对这三个概念进行界定并辨析其相互关系。本文将城市改造界定为有广义与狭义两种，广义的城市改造既包括宏观性城市问题的解决，也包括微观性城市问题的解决，通常要求采取全面、系统的措施来使城市发展与经济和社会发展重新走向协调；狭义的城市改造主要是指旧城改造，在西方对这种城市改造一般称之为“城市更新”。简单地说，城市规划是指为实现城市的发展而将各种能够促进这一目标实现的活动进行合理安排，具体而言是指根据一定时期的经济和社会发展目标，综合研究与确定城市性质、规模、发展方向和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，协调城市空间布局，科学安排城市的远期发展与近期建设，形成优美的生产、生活环境，促进经济社会协调、有序、持续发展。城市设计是对城市体形环境所作的整体构思和安排，通常是对城市的三维物质环境进行的以人为本的形体塑造。
城市改造与城市规划的关系表现为：在广义的城市改造层面上，城市规划是城市改造得以实现的一个重要手段，因为广义的城市改造涉及城市长远发展的方方面面，实施的时间也比较长，需要制定相应的城市规划来将其具体化；在狭义的城市改造层面，城市规划尤其是城市的总体规划往往是城市改造的指导思想。作为城市规划的一个重要组成部分，城市设计贯穿于城市规划的全过程，二者的区别在于：如果说城市规划是对城市用地进行二维的空间安排的话，那么城市设计就是对三维的城市环境空间的合理艺术安排；城市规划研究的是各用地之间的关系及其综合效益，而城市设计研究的是各空间及其要素之间的邻里关系，研究的是以人为主体的视觉空间、交往空间、生活和游憩空间等的合理布局；城市规划主要是对用地布局等的研究，而城市设计则是对城市空间的安排。
2 城市改造的国际实践及其评价
此项研究是建立在对欧美等国家在不同的时期对不同类型的城市或城区进行改造的个案介绍与评析的基础上。为有代表性，本部分选择了美国的城市更新与社区开发、韩国与英国的新城建设比较、哈瓦那的古城改造、德国鲁尔老工业地区的综合更新和美国城市中心区重新繁荣等典型的城市改造。这些改造所揭示的问题和积累的经验对后文相关部分的总结具有重要意义。
2．1 美国的城市更新与社区开发
城市更新与社区开发是美国现代城市发展过程中两个重要的城市改造计划，此部分介绍了美国城市更新的缘起和发展历史，并比较了城市更新与社区开发，指出城市更新计划被社区开发计划取代的原因有三：一是城市更新中振兴城市经济的手段局限于单一的物质形式，不能解决根本问题；二是城市更新过程中忽视了贫民利益，对下层阶级无所作为；三是在改造的过程中破坏了地方社会生活与经济结构，导致新的城市问题的产生。社区开发计划由于强调城市发展的多目标性、城市改造过程中的公众参与、城市发展与城市保护的同步进行，因而在实践中获得成功。美国在城市改造过程中的经验与教训对我国当前社会经济转型过程中的城市改造很有启示和借鉴作用。
2．2 韩国与英国的新域建设：不同时期的比较
新城建设有时也是城市改造采取的一种方式。本部分介绍了从20世纪60年代以来韩国新城建设的四个时期以及每个时期的特点，并与英国历史上的新城建设进行了比较，发现这两个国家的新城建设具有的两种基本功能：一是作为区域经济增长中心；二是解决大城市问题。虽然新城建设最初是作为解决大城市问题的方式而出现，并且在其发展的过程中这一功能也一直占据着重要地位。但在城市改造中也具有局限性，应根据具体情况与经济发展的要求，在国家发展政策、国土规划和区域规划等的指导下与城市的复兴运动（旧城改造）协同进行。
2.3 哈瓦那古域改造：可持续发展
传统文化的保护和历史遗迹的存留问题在城市改造中经常出现，尤其是古城改造中体现的更为突出。哈瓦那古城在此方面面临的问题和采取的一些做法将引导我们思考可持续性发展的重要性。这部分介绍了哈瓦那古城改造的调查分析、古城改造的开发机构及其活动，并从改造资金的筹集、古建筑的修复、内部环境的改善等方面分析了哈瓦那古城的可持续发展策略。
2.4 工业区的社会、经济、生态综合更新：德国鲁尔地区
在产业结构的调整以及全球化、信息化的挑战下，一些老工业区纷纷走向衰败，在社会、经济和生态方面都存在严重问题，迫切需要城市改造，欧洲的工业重镇德国的鲁尔地区即是其中之一。鲁尔的埃姆歇地区受到工业崩溃的威胁，部分地区被严重污染，饱受社会问题困扰。本部分介绍了该地区如何通过埃姆歇园国际建筑展来进行社会、经济和生态的综合更新，并分析了其中的不足，指出这类地区的改造成功至少要注意以下两点：一是必须超越旧有的社会性思考模式，需要政府部门的领导参与制定发展策略并在政治上进行推动；二是对于大型的工业地复苏，必须同时进行社会、经济和生态等方面综合的更新。
2．5 城市中心区的改造：美国市长的认识
城市中心区的衰退是发达国家在城市发展过程中面临的一个普遍问题。此节从美国市长的认识和实践这一独特视角来考察城市中心区改造的成功策略以及应该注意的问题，这些策略包括避开竞争、保持个性、精心规划、增加价值和考虑区域背景等。
2．6 欧美城市改造实践的概括与评价
这部分的概括与评价包括欧美城市改造实践的阶段划分、欧美城市更新的理性思考与最新实践以及欧美城市更新的得失等内容。欧美城市更新运动大致经历了四个阶段，即大规模推倒重建与清理贫民窟、城市中心土地的强化利用与城市衰败、中产阶级化与邻里复苏、公共参与和社区规划等四个阶段。对欧美城市更新的理性思考主要有三个角度：一是从形体规划出发的城市改造思想：二是对大规模城市改造的多角度反思；三是在可持续思想影响下的新思考，在这些思考的指导下，城市改造出现了新的探索。而欧美城市更新的得失可以总结为以下五点：一是由于缺乏理论上的认识，城市更新运动走过了一段弯路；二是“人本主义”思想在社会经济生活中复萌；三是开始重视城市更新的社会经济意义；四是可持续发展思想成为社会共识；五是城市更新的方式发生可喜变化，从大规模的以开发商为主导的剧烈的推倒重建方式，转向小规模的、分段的、主要由社区自己组织的谨慎渐进式改善。
3 城市改造的基础理论：多学科的考察
城市改造是一项复杂的城市运动，其实践影响广泛而深刻，因而引起了理论研究的兴趣。多个学科从不同的角度对其都有涉及，虽然没有形成系统的城市改造理论，但认识却是深刻的；还有一些理论，虽然没有直接研究城市改造，甚至没有提及，但它们的理论成果却为城市改造的实践提供了思想指导，可以把这些理论统一称作城市改造的基础理论。本部分主要对城市经济学、城市规划学、城市社会学、城市生态学等有关城市改造和能够对城市改造提供指导的一些研究成果进行综述。
3．l 城市经济学与城市社会学的贡献：雅各布斯的经典研究
城市经济学与城市社会学的研究成果对城市改造理论和实践的贡献是巨大的，前者从经济方面为城市改造提供了必须遵循的基本规律，后者则从社区规划、公众参与和邻里关系保护角度指出怎么做才会使城市改造更成功。本部分首先以规模经济理论为例，从门槛人口与千人指标、工业项目成组布局与城市功能组织、最佳城市规模与合理城市规模三方面具体说明了城市经济学对城市改造的指导作用；接着从内在作用机制角度说明了为什么城市改造要利用社区规划、公众参与和邻里保护等城市社会学的研究成果；然后介绍了雅各布斯在其名著《美国大城市的生与死》中提出的城市功用多样性思想对城市改造的启示，这是一个在城市改造中进行经济和社会综合研究的经典范例。
3．2 西方域市规划理论的发展：对中国域市改造的启迪
本部分首先对城市规划的实践和理论在整个20世纪的发展变化进行了总结，将重要的规划理论及其相应实践统一反映在“百年现代城市规划建设大事表”中。其次介绍了西方城市规划观的演进，—一叙述了理性综合规划观、渐进式规划观、倡导式规划观、规划的政治经济观、新自由主义规划观和后现代主义规划观的主要观点及其产生的背景、相互的关系。在以上基础上总结了中国城市改造规划应该获得的启迪：首先，要努力探求在社会主义市场经济体制下城市规划如何达成社会公正与效率的手段和方法；其次，要走出单纯由领导和技术专家决定城市规划的阶段，尝试引入更民主的公众参与、讨论和协商，形成有序的渠道和方法使个人利益的多元化在空间资源的分配上得到反映；三是，要努力寻找一种防止市场失效和政府／规划失效的宏观政治经济架构，并找到具体可行的操作方案与手段；四是为适应城市规划自身不断发展的需要，我国的规划界构成急需多元化，规划师需要掌握规划作为一种政府干预的手段以及一种有机的社会过程的许多知识和技能。
3．3 西方城市土地利用理论的综述及其对域市改造的指导意义
土地利用在城市改造过程中的重要性怎么强调也不过分。一个突出的例子是，可以运用城市土地的级差地租通过市场的自动调节来实现中心商业区、工业区和居住区等在空间上的最优布局，而且政府也完全可以利用土地级差地租的变化来为城市改造筹集资金。西方较系统的城市土地利用理论包括20世纪20年代兴起的生态区位学派、六七十年代的经济区位学派、社会行为学派和七八十年代以来的政治经济学派。它们各自从不同的角度揭示了影响城市土地利用的经济、社会、政治等人文驱动力及其作用机理，极大地拓展和深化了我们对城市土地利用的空间结构模式及其发展规律的认识和理解。
西方土地利用理论虽然至今没有形成一个综合协调的理论体系，但它所揭示的若干规律却为城市改造中如何运用土地提供了基本原则，并且指出了其中应该注意的问题，更为重要的是它把我们的视野和思维由单纯的空间方法引向了更为广阔和深刻的经济、社会和政治综合作用的领域。这对充分发挥土地在城市改造中的作用并规避可能产生的严重问题提供了一个直接指导。
3．4 未来城市理论：城市改造追求的理想域市
未来城市理论并不是一个专门的学科，而是多个学科有关城市未来发展的认识的一个综合。在总结了城市经济学、城市社会学、城市规划学和城市土地利用理论等的基本研究成果和有关城市改造的认识后，再来归纳有关城市未来发展的理论认识，将会使我们更加明确城市改造最终应该建立什么样的理想城不同学科提出的未来城市发展理论，主要有信息城市、全球城、地方城市文脉城市）、山水城市、步行城市、无汽车城市、健康城市、生态城市、绿色城市以及根据可持续发展世界观提出的可持续发展城市等理论。本部分对上述理论进行了认真的剖析，认为信息城市和全球城市等最流行的城市理论以及地方城市理论等，并没有为人们提供解决现有城市问题的完整对策，而山水城市还有待于完善和发展，无小汽车城市和步行城市过于关注城市系统的局部问题，健康城市又可以为生态城市所包涵，生态城市既为人们提供了系统的解决现有城市问题的对策，又体现了可持续发展的目标。因此，可以得出结论，生态城市目前代表了未来城市的真正发展方向和潮流．是人们实现城市可持续发展的有效途径。未来城市理论的研究非常明确地指出了城市改造应该追求的理想城市目标。
4 城市改造一般：一个初步的归纳
城市改造问题是一个涉及诸多领域的复杂问题，从任何一方对其进行深入研究，都可能面临一系列错综复杂的相关关系。这也是为什么有诸多学科的研究而至今没有出现城市改造一般理论的根本原因。限于问题的复杂性和作者研究能力的不足，本部分也不可能总结出城市改造的一般理论，只是尝试对城市改造一般作一个初步的归纳。内容包括四大块：一是城市改造的基本类型、核心内容和主要方式；二是城市改造的目标体系和评价体系；三是从狭义的城市改造概念出发，总结了不同类型的城市功能区的改造策略；四是主要围绕我国概括了处于城市化中前期阶段的国家在全球化、信息化等新形势下搞好城市改造的一般做法，这主要是从广义的城市改造概念角度进行的归纳。
4．l 城市改造的基本类型、内容和形式
城市改造的基本类型可以从不同的角度来划分，如从城市衰退原回角度可以分为物质性衰退、功能性衰退、结构性衰退：从城市的功能分区来看，有中心商业区的改造、工业区的改造、历史文化区的改造等等。城市改造的核心内容可以归纳为城市结构（经济和社会等）的调整、城市物质损耗的补偿和城市环境的综合整治三方面内容。城市改造的形式多种多样，但最基本的是重建、改建和保护这三种。本部分同时总结了城市改造中应处理好的几个关系，即总体建设与局部改造的关系、传统与创新的关系、短期与长期的关系、政府、企业与市场之间的关系。
4．2 城市改造的目标体系与评价体系
城市改造具有面广量大、矛盾众多的特点，传统的形体规划设计已难以担当此任，需要建立一套目标更为广泛、内涵更为丰富、执行更为灵活的系统控制规划。城市改造目标体系是城市改造规划控制系统的决策单元，它根据评价资料和城市的发展战略及其他有关信息，从整体上为城市改造制定规划目标，并根据实施情况不断对目标进行补充的修正。目标体系是整个城市改造规划控制的灵魂，它将直接决定着城市改造的方向。城市改造的目标体系可以划分为经济发展目标、环境持续目标、生活舒适目标、社会发展目标、文化保护与发展目标。
经过多年的实践，城市改造的评价己经从事后评价延伸到事前，即这种评价贯穿城市改造的全过程。因此，根据评价对象的不同，城市改造的评价可分为现状评价、规划评价和改造评价三类。现状评价主要评判旧城生活和环境质量的优劣程度。规划评价主要评判规划目标对现状的改进程度，确定改造方案的综合评定值，进行多方案的比较与优选。改造评价是对于改造以后的城市形态所进行的检测，它一方面以某一阶段的规划目标进行检验，另一方面为下一步的规划控制和改造提供新的信息。城市改造的评价体系主要由两大部分构成，即评价指标体系和评价方法体系。评价指标体系是整个评价体系的框架和基础，也是建立科学的评价方法的必要前提，分为实质环境的评价指标体系和社会环境的评价指标体系。评价方法体系则包括罚分制评价法、权值评价法和层次分析法等。
4．3 城市改造策略：三种典型域市功能区的改造
这一部分重点总结了旧居住区、中心区和历史文化区这三种城市功能区的改造策略。旧居住区可以分为有机构成型、自然衍生型和混合生长型，不同的居住区其形成机制和存在的问题均有差异，因此应该针对不同的旧居住区采取不同的整治与改造措施。现代城市的中心区具有中心性、高价性、积聚性、流通性和可达性的特点，中心区的改造与功能重构要从城市总体布局的调整和拓展以及中心区的结构调整和完善两个层面来考虑。历史文化区的保护与改造的主要内容和方法有：另辟新区，保护古城；古城格局的保护；环境景观特色的保护；结合旅游资源开发的保护；精心城市设计。
4．4 城市化中前期阶段城市改造二般问题：新挑战下我国的对策
我国与其他很多发展中国家一样，城市化水平基本上处于城市化发展的中前期或中期阶段；而且，同发达国家相比，发展中国家是在城市化的推进过程中来解决全球化、信息化和生态保护的挑战带来的新问题。因此，总结新形势下城市化中前期阶段的城市改造的一般问题，无论是对我国还是对其他发展中国家都非常有现实意义和指导意义。由于讨论的是城市化中前期阶段的城市改造，因此，很大程度上是基于广义的城市改造。我国在发展中国家具有相当的代表性，本部分主要以中国为例展开研究。
处于城市化中前期阶段的我国在推进城市化的过程中要搞好城市改造并应对新形势带来的挑战，必须做好十个方面的工作。这十个方面的工作对发展中国家来说也具有一般性；一、建设若干个世界级（国际性）城市；二、重视城市连绵区的建设；三、构建大都市地区行政体制：四、鼓励和推动城市化进程：五、正视郊区化现象，逐步完善城区发展政策；六、加快城市间快速通道网建设；七、加强城镇体系规划的宏观调控；八、分区制定城市化发展策略；九、在资源有限的条件下正确处理农村工业化与城市化的关系；十、建设与国力相匹配的国家城市体系。
5 城市改造的组织与实施：系统观点
在城市发展过程中，城市改造历来是一项最复杂、涉及面最广的社会系统工程。改革开放以来，我国城市改造以空前的规模和速度展开，进入了一个新的历史阶段。新时期的城市改造无论在其内容、方式上都发生了很大的变化。它不仅面临着过去大量存在的物质性老化问题，而且交织着城市结构性和功能性衰退。因此，几乎任何一个城市都面临着城市改造的压力。但是，在新时期里，城市改造已不仅仅是一个局部性改造问题，而是如何提高整体机能问题，其工作重点从总体上应面向调整产业结构、完善交通与通讯等基础设施、保护历史文化环境、完善社区结构等长远的、全局性的目标。这样看来，如何有效地组织和实施城市改造，便成为摆在实际工作者面前的一个重要问题，同时也是理论工作者所面临的重要研究课题之一。
城市改造的一个核心环节是城市规划的编制和城市规划的实施。在这一章里，笔者围绕城市规划问题展开论述，就与城市规划有关的方面进行系统分析，特别是城市规划体系和城市规划核心法等，以期能对我国城市改造中相关问题的改进提供参考。
5．l 城市改造的系统规划
新中国成立以后，我国的城市规划编制体系源自苏联模式，城市规划学科基本上还是建筑学的组成部分。此后经历了一个逐渐发展和变迁的过程。改革开放以来，规划界对编制城市规划做了大量有益的探索，思想逐步解放，观念逐步更新，取得了丰硕的成果。但是，现行规划编制体系仍显得不能适应新的形势。问题集中体现在对城市规划本质特征的认识上还没有完全突破计划经济模式和狭义建筑学传统的局限。
基于对现行城市规划的反思，可以看出，城市规划新框架的建构，必须为城镇的发展提供长远的、全局的战略目标和蓝图，同时也必须从规划实施管理的角度出发，为城市的宏观控制和日常管理提供法定依据，规划必须具备原则指导下的应变能力，对于不同规模、不同类别、不同发展阶段的城市，能够区别对待。
城市改造的系统规划可以分为规划编制和图则制定两大部分。规划编制应该分基本系列和非基本系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。
5．2 城市规划体系
任何一个国家或一个地区都有自己的城市规划体系，这是进行城市改造建设的基础。城市规划体系包括三个方面的内容：规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。城市规划体系构成了开展城市改造的制度框架和组织结构。美国、日本、英国、加拿大、澳大利亚、新加坡和香港等国家和地区都建立了自己完整的城市规划体系。各国的城市规划体系不尽相同，因为城市规划体系受到了各国资源条件、社会发展状况、经济发展阶段、历史文化传统等的影响。
我国的城市规划体系还很不成熟，在城市规划的法规体系、行政体系和动作体系上都还很不完善，特别是其中传统的总体与地方二级规划制度已经很适应现代城市改造更新的需要。借鉴发达国家的经验教训，建立起既符合中国国情、又符合国际惯例的城市规划体系，是一值得研究的重要问题。
5．3 我国的探索：深圳五层次城市规划
近十年来我国城市的发展速度很快，城市在社会经济发展中的作用将会日益突出；城市发展中的矛盾和问题也会日益突出。因此，要求城市规划体系健全制度、健全职能、健全机构、增加新的管理手段，提高管理水平；将城市真正建成我国社会主义精神文明和物质文明高度发达的社会发展中心。
1997年，深圳市通过对90年代以来深圳城市规划探索的总结，根据深圳城市发展的实际情况，并借鉴香港地区城市规划的成功经验，制订了《深圳经济特区城市规划条例（草案）》，初步确立了以市场为管理导向、以规划立法为丰要手段、以实现城市规划编制和管理的程序化和法制化为基本目标的五层次规划结构。深圳市的五层次规划体系，是一种严谨的规划结构的探索，为深圳市的城市改造和发展打下了良好的基础。同时也为我国建立更为科学的城市规划体系提供了有益的经验。
5．4 城市规划核心法的国际比较
规划法规体系是一国或地区城市规划体系中的重要内容。城市规划核心法在城市规划体系中具有基础性的地位，研究各国城市规划核心法对建立和完善城市规划体系大有种益。
1874年瑞典制订的《城市规划法》是目前所能查阅到的最早一部国家级《城市规划法》，它开创了城市规划核心法的先例。120多年来，各国的城市规划核心法的发展不仅打上了各自政治、经济和文化传统的烙印，也反映也世界现代城市规划发展历史各个阶段上的波折和思想演进。
通过对21个国家和地区的城市规划核心法的发展演进过程进行比较研究之后，我们可以发现，虽然这些核心法的名称受其政治、经济和文化传统的影响而各有不同，但它们有其共同的基本特征，即在一个国家的城市规划法律法规体系中发挥着核心主干的作用。
5．5 城市改造规划控制体系
城市改造规划的控制体系的作用就在于使城市改造规划目标“转译”为规划控制的管理语言，将城市改造规划纳入到管理决策的程序中，从而为规划成为可操作系统提供可能。可以说城市改造中的控制体系在整个城市改造规划中起着双重的作用，从规划全过程来看，它起到承上启下的作用；从规划实施管理来看，它又起到加强城市改造规划与规划管理街接的作用。
控制体系的内在构成是规划控制体系建立的基础。从城市规划管理的角度来看，任何城市建设活动，不管是综合开发还是个体建设，其内在构成都包括以下四个方面：土地使用、设施配套、建筑建造、行为活动。这四个方面的内容基本概括了城市开发建设活动的主要作业，因此，城市规划管理对城市改造建设项目的营建控制一般也是围绕这四个方面来展开的，本着有效进行规划控制的原则，针对不同用地、不同建设项目和不同开发过程，应采取多手段的控制方式和制定多层次的控制深度。控制内容的选取、控制方式的采用以及控制深度的制定都受到多种因素的支配，并直接影响规划控制的效果。
6 城市改造的组织与实施：过程观点
城市改造是一项复杂的系统工程。城市规划是实现城市改造的重要技术手段。从工作进程来看，城市改造过程的一个核心环节是城市规划的编制和城市规划的实施，本章将对这一环节作重点介绍。在整个城市改造的实际操作过程中，城市改造资金的筹集、如何让公众更多地参与城市改造、建立高效的城市地理信息系统、政府如何采取政策支持城市改造等是四个最重要的问题，也是其中的难点所在，这一章将依次研究。
6．l 城市改造规划的编制
上一章介绍了城市改造系统规划的结构，这一节讨论城市规划的具体编制问题。由各个城市的政治、经济、资源和社会状况各不相同，城市定位不一样，发展目标也不一样，故而编制城市规划的过程并不完全一样。一般而言，城市改造规划的编制可以分为两个阶段：前期准备阶段与正式编制阶段。编制城市改造规划的前期准备阶段包括城市规划的立项和城市规划的研究阶段。城市规划前期准备阶段主要决定开展城市规划，并对有关因素进行前期的调研，如对城市规划目标地区范围的政治、经济、资源和社会状况进行研究分析等。本文详细介绍城市规划的具体编制过程，对于初期准备工作不作深入研究。
6．2 城市规划方案的评估及标准
编制城市规划方案过程中，所提出的最初方案往往不是一个，而是要从多个方案中评选出其中更优的，这必然涉及到规划评估问题。
W.C．Baer（1997）总结了5种规划方案评估的类型：规划方案评价、规划方案分析评估、规划方案比较评估、规划影响后期评估和规划过程动态评估。对于规划方案评估标准来说，不存在某种固定的模式，不同的规划观念可以通过所采用的标准得到阐释。Baer还指出，规划评估标准不是固定的，现有的标准对使用者仅仅起到参考和建议的作用。他还强调，规划师在制定规划方案时应自己设计制定标准，而不是不假思索地接受来自上级或外界的标准。Baer所整理的一套规划过程动态评估标准包含8个方面的内容。
6．3 城市改造规划的实施
城市规划的实施是城市改造中最重要的一个环节，也是一个领起来非常困难的环节。而且许多国家和地区中的城市规划都轻视这一环节。城市规划本身就是一种关于未来物质环境建设的政策陈述（而且应该首先是这样的陈述）。城市规划的综合性和对城市发展的指导作用决定了城市规划是城市某一方面的公共政策的最基本内容，也是形成所有第二层次政策的基础。应当清楚的是，城市规划作为具有法律效力的法定文本，是全社会共同遵守的准则。
加利福尼亚州的《规划、区划和开发法》（Planning,Zoning and Development Laws）对实施总体规划的手段和工具做了具体的阐述，认为引导城市规划实施的手段基本上可以分为3大类。
城市总体规划实施所涉及到的主要政策是指为了保证城市总体规划能够得到全面实施而制定的各类政策的总和，因此，这类政策涉及到城市的各个方面。
6．4 城市改造项目资金的筹集
长期以来，我国城市改造方面所面临的最大困难就是资金的匮乏。由于过去的政策偏差，忽视了城市房地产的价值，政府在城市房地产方面的收益多年处于冻结休眠状态，潜在的土地级差效益未能充分地发挥出来。城市建设除了国家极其微薄的拨款外，没有任何可靠的属于自己的财政收入来源，因而在城市改造方面显得无能为力。
改革开放以来，建立市场经济，彻底摆脱了我们自己身上的禁锢，城市土地有偿使用和房屋商品化，推动了房地产市场发展，并使之在流通中开辟了可靠的收入来源，从而使城市建设能够实现“增加上地投入——改善基础设施——增大土地收益——增加土地投入”的良性循环。近年来，各地不懈探索。不断创新，结合不同的实际情况，进行了多角度、全方位的尝试，使筹资方法和融资体制呈现多样化、多元化，对全面启动城市改造起到了积极作用。本文从地方财政预算资金直接拨款、土地有偿使用及其他筹资手段三个方面对城市改造资金筹集问题作了较为深入的分析。
6．5 城市改造的公众参与问题
从目前现实状况看，不少地方倾注全力广开渠道筹措资金，却往往忽视了“社会参与者”的诀定性作用。实际上，旧城改造中的土地征收、房屋拆迁补偿、住户安置、改造计划的执行、日后的维护管理等诸多方面，均与市民的产权和生活居住权密切相关。而且，随着市民维护自身权利意识的加强，市民亦迫切需要参与到涉及自己切身利益的改造之中。说到底，人是社会发展的主体，是社会发展的规划者和决策者，同时又是发展的参与者和实践者，人是一切发展的最终目标，其他发展都为人的发展创造条件或机会。
公众参与不是一种公众对城市规划结果的被动了解和接受，而是对城市改造过程的主动参与，同时也是一种观念和思想的交流和整合的过程。
6．6 城市地理信息系统建设
城市地理信息系统直接面向城市规划和管理的综合性信息系统。它强调地理信息或空间信息的获取、处理、管理与分析。在城市学中，它在城市规划领域得到大量应用，在城市交通、公安、消防、供水、煤气、电信、地籍管理、抗震、防灾和环境保护等领域得到了广泛应用。城市地理信息系统将成为城市改造的一门重要工具。
随着城市化进程的加快，在城市规划和管理领域，传统的规划技术和管理手段已不能适应城市飞速发展的需要。多年来城市建设管理和规划工作一直以传统地图的形式表达和使用，面临的一个最大难题是对现状信息的收集。分析、整理工作相当复杂和快速处理等问题难以做到，往往主观随意性大，造成决策的失误。为适应我国现代城市发展的客观要求，在城市建设管理和规划中心必须寻求新技术、新方法的应用，使城市建设管理和规划走上自动化、定量化、科学化的轨道。近年来，城市地理信息系统成为我国城市规划的一个热点问题，可谓是应用现代科学技术，加强城市规划的科学性和合理性的一个新迹象。
6．7 城市改造当中的政策支持
开展城市改造，政府应根据情况采取更不灵活和更为开放的政策，以各种社会力量参与到城市改造中来。政府的具体政策手段主要有：
1．保持各类城市规划形式的延续性；
2．基础设施改进计划；
3．城市开发建设控制；
4．土地和房地产开发管理。
在实行更为灵活和更为开放的政策，以各种刺激手段最大限度地调动社会各方面力量积极参与城市改造的同时，政府还就制定管理条例与实施细则，加强对城市改造开发建设的约束和控制作用。在我国近十多年来，《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房屋搬迁管理条例》、《房地产法》等法规相继出台，地方上亦纷纷着手规划管理办法和实施细则的制定，而且在我国许多城市乃至整个规划界都围绕如何加强规划与管理的衔接这一新课题而积极展开对控制性规划的探索和研究。这对减少城市改造开发活动的盲目性和投机性，对有效地抑制旧城开发建设中的各种违法行为起到了十分积极的作用。但毕竟我国在这方面开展的历史尚短，仍需借鉴国际经验，总结中国实践探索，进一步加强对城市改造的整体控制，完善城市中改造管理的法规体系。
7 中国城市改造的实践：市场经济条件下的反思
面对迅速变化的世界新形势，中国城市化并没有走上协调发展的轨道，中国城市面临的改造压力显得尤为巨大。在过去几十年中，全国各个城市根据各自的经济和社会发展状况，都不同程度地、从不同角度出发作了力所能及的改造工作，为我国城市改造积累了一定的经验。本章从中国城市改造所走过的历程入手，分析了中国城市改造存在的问题与困难，对现阶段中国城市改造的本质及基本思路与现实的选择作了较为深入地研究，并由此引出一些适当的政策推论，提出了全面推动中国城市改造的三大举措。
7．l 中国城市改造的实践历程
中国的城市是伴随着城市化和工业化而发展起来的。解放前，由于中国社会长期处于半封建半殖民地状态，城市商品经济极不发达，城市产业也不成体系。解放后，由于中国长期推行计划经济体制，城市建设在很大程度上体现出计划分配、“大而全、小而全”的封闭式城市结构特点。而改革开放以后，中国城市化、工业化开始沿着市场经济的轨道发展，城市建设空前发展，城市改造大规模展开，并且得到了更为广泛的重视。
在过去几十年中，全国各个城市根据各自的经济和社会发展状况，都不同程度地、从不同角度出发作了力所能及的改造工作，为我国城市改造积累了一定的经验。以往我国城市改造实践主要可分为两种类型，一类是城市的整体改造，一类是城市功能区改造。城市的整体改造主是根据城市的经济。社会发展状况、资源条件和区位优势等所确立的发展目标，对城市总体空间结构进行较大程度的调整，实现城市功能升级。后者主要包括三种类型：旧居住区改造、城市中心区改造和历史文化区改造。
大连是辽东半岛南端的一个海滨城市。近年来，大连市非常注重城市规划与城市改造工人，以经营城市、提高城市价值的理念指导城市实际改造工作，全面促进城市发展，走出了一条独特的城市改造之路。大连是一个年轻的城市，才刚刚走过百岁的生日。大连市通过各项恰当举措，改造城市空间结构，全面改善城市形象，促进城市功能升级，城市的面貌日新月异，城市的价值不断提高，城市地位稳步上升。可以说，大连真正走出了一条经典的城市改造之路，对我国城市改造的理论与实践都有重要的意义。
从1949年至今已有50多年，在半个世纪的漫长发展过程中，我国城市改造走过了一段曲折的历程。总的说来，我国的城市改造经历了若干个不同的阶段：
第一阶段，综合治理城市环境和改善居住条件的阶段。解放初期，我国大部分城市作为半封建、半殖民地社会遗留下来的城市，历史久远，加上连年战乱，城市经济基础薄弱，城市居民生活条件极为恶劣。因此，治理城市环境和改善居住条件就成为当时城市建设中最为迫切的任务。
第二阶段，城市生产性建设空前发展的阶段。从“一五”计划时期开始，由于国家财力有限，城市建设资金主要用于发展生产和有些城市新工业区的建设。但大多数城市和重点城市旧城区的建设，只能按照“充分利用、逐步改造”的方针，充分利用原有房屋、市政公用设施，进行维修养护和局部的改建或扩建。
第三阶段，城市建设全面、综合发展阶段。改革开放以后，城市经济迅猛发展，城市建设速度大大加快，城市改造以空前规模与速度展开，进入了一个新的历史阶段。
7．2 中国域市改造的特征及趋势
由于复杂的社会历史原因，我国曾长期沦为外国诸列强的殖民地，处于半封建半殖民地社会，自然经济占统治地位，商品经济不发达，世界范围内兴起的产业革命对我国城市发展的推动力很小，解放后，我国长期推行传统计划体制，旧城市的发展不同程度地反映出计划分配、自给自足的封闭式城市结构特点。与欧美西方发达国家不同，我国的城市改造有着自身的复杂性和特殊性。中国目前的旧城交织存在着结构性衰退、功能性衰退和物质性老化等严重问题，与目前中国城市发展呈现高速增长和高速变化的趋势形成强烈反差，出现严重的滞后。
更严重的是，由于改革还处在深化过程之中，城市发展机制和社会意识还存在明显的缺陷和不足。从某种程度上，中国城市改造面临的任务较之西方发达国家城市改造更为复杂和严峻，中国城市改造在吸取国外经验的同时，更需要针对自身的个性特点和具体情况，探索适合本国特色的改造途径和策略。
90年代以来，我国社会经济制度处在一个“转轨”时期，由于我国改革方式采取的是不同于前苏联激进的“休克疗法”，而走的是一条渐进式道路，其特征是：两种经济体制并存，同时发挥作用；向市场经济转轨过程中不断产生观念上的冲突；新事物需要不断接受检验。在两种经济体制并存的情况下，城市改造处在一种具有中国特色的非完全市场经济背景中，是在原有基础上的出新、变革。90年代以来，中国城市改造无论在机制。建设规模还是规划机制上都表现出其独有的特征。
7．3 市场经济条件下对城市改造的再认识
近十几年来，土地有偿使用、住房制度改革以及大量外资引进，使我国的城市改造获得新的动力和契机。随着市场经济体制的建立，房地产的综合开发成为城市改造的主要形式。在利益机制驱动下，旧城的开发建设存在一定盲目性、投机性，重经济效益，轻环境效益、社会效益，给城市的后续发展带来隐患。目前迫切需要对市场经济条件下的城市改造重新认识，修正观念、明确目标，采取有效的调控措施，促进城市改造的健康发展。
7．4 中国城市改造中存在的问题及困难
7．4．l 中国城市改造中存在的主要问题
旧城问题是城市诸矛盾的综合表现，其具有长期性、复杂性的特点，问题的原因是多方面的，既有历史问题的长期积累；也有目前经济社会迅猛变化、法规法制不健全、规划体制方法落后等原因所致。旧城问题可以说是一个城市经济、社会、环境问题的综合反应。中国城市改造中还存在不少问题。
与此同时，中国城市改造过程也存在不少难点，具体体现在以下七个方面：
1．城市改造任务完成难；
2．拆迁安置难；
3．资金筹集难：
4．按规划实施难；
5．效益发挥难；
6．改出精品特色难；
7，文物古迹保护难。
7．5 现阶段中国域市改造的本质内涵与现实选择
7．5．l 现阶段中国城市改造的本质内涵
中国现阶段城市改造的本质就是基于工业化进程开始加速、经济结构发生明显变化、社会进行全方位深刻变革的宏观背景，促进城市物质空间和人文空间的大变动和重新建构。它不仅面临着过去大量存在的物质性老化问题，而且更交织着结构性和功能性衰退，以及与之相伴而来的传统人文环境和历史文化环境的继承和保护问题。从深层意义上，城市改造应看作是整个社会发展工作的重要组成部分，从总体上应面向提高城市活力、推进社会进步这一更长远的、全局性目标。其总的指导思想应是提高城市功能，达到城市结构调整，改善城市环境，改造物质设施，促进城市文明。
7．5．2 加快中国城市改造的基本思路
根据前面的理论研究的结论，特别是城市改造的有关原则，我国开展城市改造工作的基本思路是：以提高人民生活水平为出发点，以改革为动力，以城市规划为龙头，以运用市场机制为手段，以提高城市功能和整体效应为根本点，带动中心商务区建设、住宅建设、市场建设、社会公益事业建设和各次产业发展，推动城市改造与拓路拆迁、街景建设同步进行。
7.5．3 中国城市改造的现实选择
依据中国城市所处的发展阶段，针对城市改造面临的严峻挑战，基于对城市改造本质内涵的整体认识，当务之急是应致力于走向全面系统的城市改造。
首先，城市改造目标应建立在城市整体功能结构综合协调的基础上。
其次，城市改造规划应由传统的单一体形规划走向综合系统规划。
此外．城市政治工作积序应由过去的封闭式走向开放式。
再有，城市改造方式也应由目前急剧的突发式转向更为稳妥的和更为谨慎的渐进式。
最后，至为重要的是，城市改造策略应由零星走向整体。
7．6 全面推进中国域市改造的三大举措
7．6．l 建立面向二十一世纪民主公开的中国城市规划体制
组织和实施城市改造需要一个有效的城市规划作保障。中国的城市规划经历了长期动荡与不断变革的漫长历程。我国建立市场经济体制，与市场经济发展配套的一系列社会与政治制度需要建立，而由政治经济制度改革而引起的城市社会结构中的种种变换，将对新世纪中国城市规划体制产生重大的影响。可以说，新的世纪之初，对中国城市规划来说也将是非常关键的转换时期。
科学的权力运行机制应当是体现民主、公平、规范和权威性的机制。城市规划作为一种公共权力，体现公众的权益，取决于两个方面，一是有效行使权力的途径，一是有效制约权力的方式，二者缺一不可。
7．6．2 改善城市改造的规划管理
在计划经济条件下，城市规划被认为是“国民经济计划的继续和延伸”。因此，城市规划对城市改造的调控主要采取的是一种机械的目标管理和计划控制的方式。但是随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，城市改造也逐步由以前的政府投资行为，转变为市场调节为主的多元投资行为。城市的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。
传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理机制、还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。加强我国城市改造的规划管理，落到实处就是做好以下三个方面的工作：
1．充分运用规划调控手段和级差地租的杠杆作用，发挥规划用地的潜在价值。
2．强化规划调控功能，稳步推进城市土地开发。
3．科学测算地价，合理分成土地级差收益，是规划部门的重要职责。
7.6．3 走法制化的城市改造道路
随着市场机制的引入，政府角色发生重大转变，需要用法律规范各种行为，法制建设日益紧迫。在市场经济条件下，至为重要的是要将城市改造纳入法制轨道，强化法制管理。也就是说，我国的城市改造必须走法制化的道路。
